На главную страницу
 
русский english

Общественная экспертиза: анатомия свободы слова (оглавление)


«Общественная экспертиза»: мониторинг прав человека

«Общественная экспертиза» - глобальный проект, цель которого - измерить уровень реализации прав человека в 89 субъектах Российской Федерации.

Основная гипотеза глобального проекта

В России возможности человека реализовать свои права лишь в незначительной степени зависят от федеральных законов и от присоединения государства к международ ным договорам и Конвенциям по правам человека. Россия - страна стран. И различия в положении человека и защите его прав в Москве и, скажем, в Калмыкии, живущей по Степному уложению, могут быть значительно больше, чем между правами человека в разных государствах. Для наглядности результаты каждого целевого исследования, проведенного в рамках глобального проекта, сводятся в «Карту прав человека». В ее основу закладываются системы индикаторов, позволяющих показать «анатомию прав человека» в каждой из 89 областей, краев, республик, входящих в Российскую Федерацию.

Задачи глобального проекта

Сформировать общественное мнение по проблеме соблюдения прав человека в России, и, используя этот демократический рычаг, мотивировать властные структуры к изменению ситуации в лучшую сторону.

Руководитель проекта

Генеральный секретарь Союза журналистов России Игорь Яковенко


 



«ОБЩЕСТВЕННАЯ ЭКСПЕРТИЗА»: «Измерение свободы слова в России»

Глобальный проект «Общественная экспертиза» стартовал в мае 1999 года. Организаторами первого исследования - «Измерение свободы слова в России» - стали Союз журналистов России, Фонд защиты гласности, Национальный институт социально -психологических исследований, Центр права средств массовой информации и автономная некоммерческая организация «Интерньюс».

I. Основная гипотеза проекта

В России создано 89 разных политических режимов, в каждом из которых есть своя мера свободы слова и своя роль СМИ в системе общественных отношений. Причем эти «правила игры» зачастую имеют очень мало общего с федеральным законодательством. Таким образом, роль, отведенная СМИ в том или ином регионе, часто совсем не совпадает с той нишей, которую определяет и автономность которой защищает федеральное законодательство.

II. Контекст проекта

Государственная власть в России вновь оспаривает право каждого человека на свободу слова - в том смысле, который закреплен в Европейской Конвенции о правах человека, то есть право на свободу иметь свое мнение, получать и распространять информацию и идеи. Происходящее во многих регионах подавление независимых СМИ, их огосударствление, приручение и принуждение к внутренней цензуре приводит к тому, что мы имеем информацию либо малодостоверную, либо не показательную и с трудом поддающуюся оценке и обобщению, либо сталкиваемся с отсутствием твердых критериев. В результате общество все чаще воспринимает СМИ как инструмент сведения счетов в борьбе между сильными мира сего, которым нет дела до повседневных нужд и забот рядовых читателей. Средства массовой информации постепенно утрачивают свою роль посредника между обществом и властью, роль катализатора общественных изменений. Заметно ослабла их способность служить средством диалога общественных групп. Близость выборов делают эту проблему особенно острой, поскольку именно масс-медиа, формируя общественное мнение, зачастую решают судьбу кандидатов, а значит - и нашу общую судьбу.

Есть и второй, не менее важный аспект. Чиновничий произвол, стремление «подправить» либеральное федеральное законодательство с помощью местных репрессивных указов не просто ограничивают свободу СМИ, ущемляют наши права на получение достоверной информации. Все это еще и ведет к распаду единого информационного пространства. В один печальный день мы с вами можем проснуться не гражданами России - страны, на территории которой действует единое законодательство, а подданными отдельных «княжеств» с отдельными правилами игры.

III. Технология проекта

(методика, инструментарий, сбор и систематизация данных)

1. Методика

Чтобы «измерить» уровень свободы массовой информации, необходимо представить ее «анатомию», то есть разложить на «составные части». В соответствии с международными нормами, трактующими свободу слова как право «свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом», свобода слова распадается на три компонента.

Первый компонент свободы слова - возможность свободно искать и получать информацию. К этому блоку относятся такие индикаторы, как свободный доступ к нформации, открытость исполнительной, представительной и судебной властей, реакция должностных лиц на запросы журналистов, демократичность правил аккредитации. На основе анализа местного законодательства, регулирующего эти проблемы, и практики доступа и получения информации в каждом субъекте Федерации определяется «индекс свободы доступа к информации».

Второй компонент свободы слова - возможность свободно производить информацию. Эта грань свободы слова зависит от местных особенностей регистрации СМИ (лицензирования телерадиовещателей), местного налогового и иного законодательства, регулирующего экономическую деятельность СМИ, степени влияния государства на доступ к средствам производства СМИ - как печатных, так и электронных.

Третий блок - свобода распространения информации. Здесь индикатором выступают те конкретные условия, которые созданы местной властью для укрепления или разрушения монополизма в распространении СМИ.

2. Инструментарий

«Общественная экспертиза» использовала четыре инструмента исследования.

Первый инструмент - анализ региональных законодательств, регулирующих деятельность СМИ. Точкой отсчета при анализе было федеральное законодательство - Конституция России, Закон РФ «О средствах массовой информации», Закон РФ «О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации».

Второй инструмент - анализ действующих в регионах правил аккредитации журналистов. Основой анализа также было федеральное законодательство. Третий инструмент - полевые исследования региональных медийных рынков. Эксперты по печатным и электронным СМИ собрали информацию о конкретных рынках масс-медиа: количестве, тиражах и формах собственности печатных изданий, количестве, мощностях и формах собственности типографий, количестве, мощностях, ареале вещания и формах собственности теле- и радиокомпаний, данные о формах и условиях предоставления государственной поддержки СМИ.

Профили региональных рынков СМИ, конечно же, сформированы не властью. Каждый из них - плод культурных традиций региона, его экономических возможностей, уникального в каждом регионе соотношения сил между государством и обществом, самоопределением общества по системе координат «традиционное-модернизированное», «аграрное-урбанистическое». Тем не менее, простое измерение баланса сил частных и государственных компаний СМИ, а также распространительских и вещательных компаний довольно ясно говорит о том, насколько свободно в том или ином субъекте федерации проходит информация, альтернативная официальной.

Эксперты проекта также предоставили данные о формате, заданном местными органами власти для распространителей печатной продукции: наличии налоговых и других льгот для распространительских компаний, количестве инстанций, разрешение которых необходимо для открытия торговой точки по продаже прессы.

Четвертый инструмент - тестовые информационные запросы (игровой элемент). Они были осуществлены центральными и региональными СМИ. Информационные запросы направлялись в различные органы государственной власти: главе администра ции области, края или республиики, председателю законодательного собрания, прокурору, руководителю управления или министерства внутренних дел, руководителю департамента образования, руководителю департамента здравоохранения и т.д. Цель запросов - выявить степень выполнения местными органами власти в различных регионах Закона РФ «О средствах массовой информации» (ст.ст. 38, 39, 40), обязывающего руководите лей или других уполномоченных лиц госорганов и организаций предоставлять редакциям информацию в ответ на их запросы.

3. Сбор и систематизация данных

Информацию, полученную «Общественной экспертизой» на основе вышеописан ной методики при помощи перечисленных инструментов, необходимо было привести к математическому выражению и дать в форме трех индексов: индекса свободы доступа к информации, индекса свободы производства информации и индекса свободы распространения информации в данном конкретном регионе. Итогом их суммирования является искомый индекс свободы массовой информации в регионе. Рассмотрим подробнее основные принципы сбора данных и определения на их основе каждого из трех индексов свободы массовой информации в отдельности.

а) Индекс свободы доступа к информации

Свобода доступа в данном исследовании складывается из двух показателей: анализа реакции должностных лиц на запросы СМИ и подсчета нарушений свободы СМИ в местных правилах аккредитации.

Как уже говорилось, идея открытости власти и ее подконтрольности обществу получила свое воплощение в статьях 38, 39, 40 Закона «О средствах массовой информации», в которых утверждается право делать запросы информации государственным органам и должностным лицам, а также обязанность последних отвечать на эти запросы в определенный срок.

Кроме того, законом «О государственной тайне» и законом «Об информации, информатизации и защите информации» определен перечень сведений, который не может быть засекречен, т.е. закрыт от общества.

«Должностные лица, принявшие решение о засекречивании данных сведений, либо о включении их в этих целях в носители сведений, составляющих государственную тайну, несут уголовную, административную или дисциплинарную ответственность в зависимости от причиненного обществу, государству и гражданам материального и морального ущерба» (ст. 7 Закона РФ «О государственной тайне», с. 73-74, «Законодательство РФ о СМИ», М., 1996.).

На этой законодательной основе и был построен игровой элемент исследования - тестовые информационные запросы.

Различным должностным лицам в каждом из регионов был адресован 1871 запрос. Из них половина отправлена из Москвы от центральных СМИ, а половина от различных местных СМИ: газет, телекомпаний и радиостанций. Причем все запросы касались тем повышенного общественного интереса, но не выходили за перечень проблем, которые запрещено скрывать от общества.

Анализ реакции должностных лиц, соотношение «ответов - неответов», а также ложных и формальных ответов и составляет величину первого компонента «индекса свободы доступа к информации».

Второй компонент - анализ местных правил аккредитации журналистов в местных органах власти. Институт аккредитации был введен в российское законодательство для помощи СМИ в получении информации от власти.

Однако статья 48 («Аккредитация») определяет лишь общие требования к институту аккредитации, давая возможность органам власти субъектов федерации самим определять конкретные условия, которые, естественно, не должны противоречить закону о СМИ и ущемлять права журналистов.

Однако анализ местных правил аккредитации показал, что их разработчики использовали свое право не только для детального определения порядка аккредитации, но и для превращения этого института в некий фильтр, позволяющий чиновникам осуществлять отбор журналистов, лояльно освещающих деятельность местной власти. Подсчет и анализ отдельных нарушений федерального законодательства в местных правилах аккредитации составляет второй компонент «индекса свободы доступа к информации».

б) Индекс свободы производства информации

Степень свободы производства информации складывается из следующих компонентов:

- число нарушений свободы массовой информации, выявленных в ходе анализа местного законодательства о СМИ;

- количество отклонений, дискриминирующих отдельные категории СМИ в местных законах о государственной поддержке СМИ;

- соотношение государственных чиновников и независимых экспертов в региональ ных комиссиях по выдаче лицензий на теле- и радиовещание;

- соотношение мощности и объемов вещания государственных и частных телекомпаний (степень «огосударствления» телевещания);

- соотношение мощности и объемов вещания государственных и частных радиокомпаний (степень «огосударствления» радиовещания);

- соотношение совокупного тиража частных и государственных газет и журналов (степень «огосударствления» печатных СМИ);

- соотношение совокупного тиража, производимого частными и государственными типографиями (степень «огосударствления» полиграфической базы СМИ).

Последние четыре показателя служат для измерения прав граждан, утвержденных статьей 10 Европейской конвенции по правам человека «получать, производить и распространять информацию независимо от государства». Соотношение государственных чиновников и независимых экспертов в региональных комиссиях по лицензированию теле- и радиовещания служило показателем того, насколько местная власть рассматри вает электронные СМИ как свое «внутреннее дело», насколько местные телевидение и радио реально зависимы от чиновников. В 2000 году эти комиссии утратили свое значение, но нами их состав зафиксирован как индикатор политики властей.

Анализ местного законодательства о СМИ и местных законов о государственной поддержке СМИ позволяют измерить параметры той среды, в которой осуществляется производство СМИ: как осуществляется на местах их регистрация, какие налоговые льготы существуют для СМИ или лишь для отдельных их категорий, каков порядок осуществления бюджетных дотаций СМИ, способствует ли он развитию конкуренции или наоборот монополизации в сфере производства СМИ и т. д. Совокупность этих показателей и составляет индекс производства массовой информации.

в) Индекс свободы распространения информации

Уровень свободы распространения массовой информации складывается из двух групп показателей. К первой из них относится наличие или отсутствие различных льгот для распространителей печатной продукции. Это одна из проблем пореформенной России, которой в наследство от СССР досталась высокая степень монополизации структур распространения газет и журналов, весьма опасная для свободы и независимо сти СМИ. Создание льгот позволяет привлечь капитал и повысить конкуренцию в этой сфере.

Вторая группа показателей, характеризующая свободу распространения информации, касается количества инстанций, согласие которых необходимо получить для установки газетного киоска. Исследование показало, что в регионах-рекордсменах высота бюрократической пирамиды, на которую должен забраться распространитель печатной продукции, достигает нескольких десятков чиновничьих инстанций, что, безусловно, отрицательно сказывается на уровне конкурентной среды в этой сфере, а, следовательно, на уровне свободы распространения информации.

Для сбора всех этих данных в 88 субъектах Российской Федерации (кроме Чечни) были созданы группы экспертов из трех человек в каждой области, крае, республике. В группу вошли по одному специалисту в области СМИ: от электронных и печатных средств массовой информации, а также социолог, отвечающий за сбор и передачу в центр проекта «Общественной экспертизы» всего массива данных по региону.

В центре все эти данные проходили проверку на достоверность и надежность, обрабатывались, стандартизировались и сводились в индексы, таблицы, карты. Достоверность большинства показателей дополнительно проверялась на основе информации, полученной по независимым каналам.

Например, данные, характеризующие свободу распространения печатной продукции, были получены из трех независимых источников: от регионального эксперта «Общественной экспертизы», а также от Союза распространителей печатной продукции (корпоративная общественная организация), который, в свою очередь, собрал данные из двух источников: от региональных отделений агентства «Роспечать» и управления Федеральной почтовой связи. Если обнаруживались расхождения в информации, представленной из разных источников, из центра «Общественной экспертизы» делался дополнительный запрос.

IV. Анализ и выводы

Результаты исследований, приведенные к вышеописанным индексам (см. Таблицу свободы массовой информации), стали основой для построения цветных информаци онных карт России - соответственно, «Карты свободы доступа к информации», «Карты свободы производства информации», «Карты свободы распространения информации» и итоговой «Карты свободы массовой информации».

Итоговая карта и стала сенсацией. Выяснилось, что на сегодня в России нет ни одного региона, в котором существовал бы благоприятный режим для осуществления всех стадий создания информационного продукта. В то время как в двух регионах России существуют благоприятные для медиа условия доступа к информации (Ярославская и Мурманская области), а в одном субъекте федерации - благоприятные условия производства, а также распространения информационного продукта (г. Москва), ни в одном из них положительные факторы не сходятся воедино и не дают в итоге комфортный законодательный и политический субклимат для СМИ.

Если карты свободы доступа к информации, свободы производства информации и свободы распространения информации являются трехцветными - на них есть и «хорошие», и «плохие», и «средние» по данному показателю регионы, то итоговая карта свободы массовой информации в России является двухцветной.

Другими словами, реально комфортных для СМИ регионов, то есть территорий, где «первая власть» оставляет «четвертой власти» - масс-медиа - защищаемое законом пространство автономности сегодня в России нет. И это самый тревожный вывод, к которому пришла «Общественная экспертиза» в ходе своего исследования. Посмотрим, как складывается ситуация по каждому из основных компонентов свободы слова.









 

Вверх
Страница 2
 
© Институт „Общественная Экспертиза“